Продолжаем разговор о государственном планировании в Казахстане, слабых и сильных сторонах госпрограмм с советником председателя Совета ПАО «Палата аудиторов Республики Казахстан» Александром Карпичем, сообщает zakon.kz.
Также читайте — Александр Карпич: Планирование госпрограмм само по себе, а бюджет – сам по себе
— Как вы отметили, Александр Николаевич, в трех документах Системы государственного планирования планы по увеличению уставного капитала либо отсутствуют, либо суммы в документах разные, нет ожидаемых от бюджетных инвестиций результатов. Что может в данном случае являться предметом мониторинга?
— Строго говоря, мониторинг бюджетных инвестиций может сводиться только к самому факту увеличения уставного капитала, случилось это событие или нет. Однако все перечисленные нами документы Системы госпланирования мониторятся, по каждому пункту ответственные отчитываются, а полученные отчеты изучаются, архивируются.
При этом все мониторится само по себе, без анализа аналогичных показателей в других документах Системы госпланирования. Например, в госпрограмме развития АПК указывается в качестве целевого индикатора «индекс производительности труда в сельском хозяйстве». Аналогичный показатель планируется и в Стратегическом плане МСХ на 2017-2021 годы. А уже на 2020-2024 годы другой показатель – рост производительности труда. Совместить или сравнить эти показатели не представляется возможным.
Какие выводы можно сделать по итогам мониторинга, когда в документах плановые показатели, к примеру, бюджетных инвестиций, значительно отличаются от фактических. Следовательно, при всех прочих равных условиях, должны измениться и результаты. Но такие изменения не внесены.
Напомню, при запланированных на 2018 год бюджетных инвестиций 18 миллиардов тенге, фактически инвестировано почти 83 миллиарда. В 2019-м соответственно 30 и 50 миллиардов. Я не располагаю данными о фактических инвестициях в 2020 году, но в госпрограмме они предусмотрены в размере 74 миллиардов тенге, а в республиканском бюджете — 30 миллиардов.
Какова ситуация будет в 2021 году также неизвестно, но запланированные в госпрограмме инвестиции 96 миллиардов в республиканском бюджете обнулены, то есть не предусмотрены.
— Можно ли проследить плановые показатели производительности труда в сельском хозяйстве в других документах?
— В Стратегии развития одного национального холдинга на 2020-2029 годы в качестве ключевого показателя деятельности определена производительность труда. Не в целом по отрасли, а только по финансируемым этим холдингом проектам.
Так вот, производительность труда, достигнутая в 2018 году, не указана. Шаг планирования установлен в 3-4 года, поэтому плановые показатели в 2022 году определены в размере 3 миллионов 700 тысяч тенге, в 2025 — 4 миллиона 100 тысяч, 2029 — 4 миллиона 400 тысяч.
— В Стратегии развития плановые показатели с 2017 по 2021 год не указаны?
— Нет. Цели не определены, задачи не ясны, показателей нет, но можно посмотреть на ситуацию с помощью другого документа: в стратегических целях флагманы квазигосударственного сектора разрабатывают планы развития на пять лет. Так вот, в плане развития холдинга на 2020-2024 год указывается, что производительность труда в 2018-м планировалась в размере почти 4 миллиона тенге, а на деле получилось чуть больше двух с половиной.
В 2019 соответственно 5 миллионов и чуть меньше 2 миллионов. В 2020 — 2 миллионов 700 тысяч тенге, в госпрограмме развития АПК – 3 миллиона 138 тысяч тенге. В 2021 — 3 миллиона 200 тысяч и 3 миллиона 688 тысяч. Как говорится, без комментариев. Да, производительность ниже среднеотраслевой, но обоснования были приведены, поняты и советом директоров эти показатели утверждены.
Производительность труда зависит от изменения, как объема производства, так и численности работающих. Однако такие подробности ни в одном из рассмотренных нами документов не приводятся. Неизвестны значения, на базе которых были произведены расчеты непосредственно производительности труда, индекса и роста производительности труда. Какие тенденции планируются? Рост или снижение занятых? Какая намечается численность сельского населения?
Не буду сейчас разбирать сильные и слабые стороны госпрограммы. На примере стратегического плана МСХ, стратегии развития квазиков, программы развития АПК и утвержденных республиканских бюджетов я постарался показать, насколько эти документы далеки друг от друга. Образно говоря, это не только не родственники, они даже не приятели, они не просто не знакомы друг с другом, они чужие друг другу.
Прошу обратить внимание на один любопытный факт: на уровень или иерархию документов Системы государственного планирования.
— Это что-то новое…
— Поясняю на примере МСХ. Одной из основных задач министерства является формирование аграрной политики государства, стратегических планов, государственных программ и так далее. Министерство каждые три года разрабатывает стратегический план, который определяет стратегические направления, цели, целевые индикаторы его деятельности на ближайшую пятилетку и утверждается министром.
Обратимся к другому документу Системы госпланирования – к стратегии развития национальных управляющих холдингов, национальных холдингов и компаний. Эти стратегии разрабатываются на 10 лет с учетом вышестоящих документов, одним из которых является стратегический план госоргана. Утверждаются стратегии правительством. Подводим итог.
Горизонт планирования МСХ – 5 лет. Горизонт планирования холдингов и национальных компаний – 10 лет. Довольно странно, что стратегические направления, цели, целевые индикаторы государственного органа, задачей которого является формирование аграрной политики государства, планируются на 5 лет, а стратегия юридического лица, которое призвано участвовать в реализации государственной аграрной политики, разрабатывается на 10 лет. Непонятно, где лошадь, а где телега, где собака, а где хвост…
Возьмем другой документ – план развития государственных предприятий, акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственность, акции и доли участия которых принадлежат государству.
— Извините, а за невыполнение каких-либо показателей в документах Системы госпланирования предусматривается ли ответственность?
— В Бюджетном кодексе за недостижение прямых и конечных результатов бюджетных программ ответственность несет первый руководитель администратора бюджетных программ; за обоснованность представляемых инвестиционных предложений — администраторы бюджетных программ; за недостижение результатов бюджетных инвестиций, предусмотренных в ФЭО, — первые руководители квазиков.
Но ни в Административном, ни в Уголовном кодексах ответственность за это не предусматривается, да и сами результаты бюджетных программ отсутствуют. Зато в Адмкодексе обозначена ответственность первых руководителей квазиков за недостижение результатов, предусмотренных в ФЭО бюджетных инвестиций.
Вообще это интересно, когда в одном законодательном акте имеется норма о том, что кто-то за что-то несет ответственность, но ни в одном законе вы не найдете, какую именно ответственность будет нести виновное лицо.
Далее. Со стратегическими документами есть кому разбираться. Создано Агентство по стратегическому планированию, думаю, оно сможет привести к единому знаменателю Систему госпланирования.
Однако планами развития государственных предприятий, акционерных обществ и товариществ, которые контролируются государством, заниматься некому. Имею в виду методологические результаты. Я изучил эти результаты, именуемые Правилами разработки, утверждения планов развития контролируемых государством акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственностью, государственных предприятий, которые были утверждены министром национальной экономики в феврале 2019 года. У меня возникли вопросы, и я написал в Минэкономики.
— Ответили?
— Смотрите, в правилах предусматривается планирование таких показателей, как – внимание! – «просроченная долгосрочная дебиторская задолженность» и «просроченная долгосрочная кредиторская задолженность». До даты исполнения обязательств не менее одного года, а обязательства уже признаются просроченными.
Может быть, штрафы за просрочку сразу самому себе начислять? Аналогичная ситуация и с требованиями.
На просьбу привести пример, когда долгосрочные требования и обязательства должны признаваться в качестве просроченных, в ответе приводится выдержка из Типового плана счетов бухгалтерского учета с упоминанием всех счетов, на которых могут отражаться требования и обязательства как краткосрочного, так и долгосрочного характера, а далее следует вывод: «События, не соответствующие вышеуказанным требованиям в бухгалтерском учете организации, признаются дебиторской или кредиторской задолженностью просроченного характера».
Не надо иметь тонкий профессиональный слух, чтобы уловить, мягко говоря, некоторую дисгармонию.
— Просроченные долгосрочные требования и обязательства как-то влияют на качество планирования?
— На самом деле все эти долгосрочные просрочки не более, чем курьез. Но, с другой стороны, это иллюстрация профессионализма, экономической культуры.
Перейдем к следующему курьезу. Министерством в составе собственного капитала предусмотрено планирование резервов от результата финансово-хозяйственной деятельности и переоценки активов, в составе расходов предусматривается планирование резервов и провизий, сформированных, в том числе и против сомнительных и безнадежных требований.
Меня очень заинтересовали резервы от результата финансово-хозяйственной деятельности. Написал запрос, получил ответ: «В дополнение информации касательно резервов по сомнительным требованиям сообщаем, что в приложении 25 необходимо отражать безнадежная и сомнительная задолженность подлежащую списанию за счет суммы ранее созданного резерва, которая была отражена в финансовой отчетности». Вот и я о том же, «куры и телескоп».
Другим курьезом является алгоритм расчета планируемой балансовой стоимости основных средств. Для ее расчета разработчик предлагает использовать такие показатели, как первоначальная стоимость, амортизация, обесценение. При этом в составе собственного капитала предусмотрено планирование резервов от переоценки активов. В одном из ответов на это прямо указывается: «В приложении … «Пассив» отражаются резервы, возникшие в результате увеличения оценочной стоимости имеющихся основных средств … в соответствии с МФСО, которые по приложению … «Актив» балансируют стоимость основных средств … по причине увеличения их оценочной стоимости». Куда из алгоритма расчета балансовой стоимости основных средств делась переоценка, госорган не ответил, не смог.
Также имеет место планирование операций, которые бюджетным законодательством не предусматриваются: планируются «целевые трансферты на развитие» и «целевые текущие трансферты», или «безвозмездно полученные активы на капитальные затраты и материально-техническое оснащение».
Сожалею, но все это бюджетным законодательством не предусматривается.
— Как насчет методик, пояснений и прочего справочного материала?
— Таких материалов нет. Возник вопрос – пиши. Насчет ответов я постарался привести максимально полную информацию, даже цитировал выбранные места из переписки с друзьями. Очень надеюсь, что кто-нибудь обратит на это внимание, а также на то, что планировать прибыль для общеобразовательной государственной школы, по меньшей мере, неэтично.
— Государственная общеобразовательная школа и прибыль!?
— Вполне. В июле 2019 года ряд государственных организаций начального, основного среднего и общесреднего образования города Нур-Султана были реорганизованы из коммунальных учреждений в коммунальные государственные предприятия на праве хозяйственного ведения.
Законодательством устанавливается, что госпредприятие на праве хозяйственного ведения – коммерческая организация. Так что планируется все основательно: доходы, расходы, прибыль, убытки. А без этого никак нельзя – образовательный процесс не пойдет.
Вот такая вкратце ситуация с некоторыми вопросами государственного планирования.
Торгын Нурсеитова